李晓英：当前农民工群体闹事风险防范研究

当前农民工群体闹事风险防范研究

作者：李晓英

　　内容摘要：当前，农民工群体闹事已经成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。分析农民工群闹的原因，既有主观方面的，也有客观方面的。研究防控措施，应当结合农民工实际，标本兼治。首先，应当从立法上加以规范，使之有法可依、有法必依、违法必究；其次，应当实现管理层面科学化，行政机关应当严格执法，社会保障部门应当规范用工制度，公检法司应当各司其职，尤其是司法行政机关应当成为调解纠纷的主力军，检察机关应当加强对行政机关不作为、乱作为的监督；最后，应当动用社会各方力量，营造诚实信用的发展氛围。此外，在我国构建的“一带一路”愿景下，还要认真研究涉外农民工群体闹事的问题，通过群策群力，在全球奏响“和平与发展”的主旋律。

　　关键词：农民工 群体闹事 风险防范 制度设计

　　2016年8月的一天上午，川东北某地年过6旬的农民工陈某通过朋友介绍到一建筑工地打工，并与私人建筑老板达成每天200元工钱的口头协议。当天下午，正在龙门吊上从事水泥工作的陈某一阵头晕目眩后掉在地上，致其3根肋骨骨折。闻讯赶来的亲友要求老板送医院治疗。但老板以其没有签订合同为由拒绝支付费用。亲友不服，邀约数十人到镇政府要求解决问题，未果。第二天，亲友又邀约数百人到市政府门口要求解决问题，否则要到省上上访。在市政府的干预下，陈某才得以住院治疗。

　　这本是可以规避的事件：陈某年过60岁，按相关规定不能从事高空作业；镇上完全可以及时做好双方工作，防控事态扩大，因为该工地属于镇上的改造工程。但遗憾的是，相关单位和个人没能很好把握，造成既定事实。所幸的是，事态并没有朝更加恶劣的方向发展。

　　当前，农民工矛盾纠纷不时而发，而且有愈来愈激烈的态势，严重影响了社会和谐稳定。如果相关部门不能很好解决个体对抗问题，那么就完全有可能导致群体对抗，从而激发新的社会矛盾，造成新的不稳定因素。而农村劳动力转移，农民融入到城市生活中寻求发展，已成为他们全面奔小康的主渠道，也是城乡一体化发展的客观需要。他们为城乡经济发展做出了不可磨灭的贡献。因此为他们提供安心、安稳、安全的就业环境，有效防控群体性事件发生，也就成为各级党委、政府义不容辞的责任。

　　一、农民工群体闹事分析

　　一份官方资料显示，到2016年，全国农民工总数达2.8亿人，占总人口的20%强。他们活跃于城乡每个角落，以其勤劳智慧赢得了公众的认可。但是，也有少数农民工，在工资得不到或者不能足额得到以及伤残死亡赔偿不尽人意时，他们缺乏理性思维，按耐不住集结闹事，由此衍生了群体性事件，让民众对这一群体又有了新的认识。为了维护和谐稳定的发展环境，有效防范该类事件发生，探索建立长效的管控机制，成为当前急需研究的课题。

　　（一）农民工生存状况分析。归纳起来，有以下特点：

　　1、劳动强度大。绝大多数农民工生活在社会最底层，从事着常人不愿干的工种，如掏粪、建筑工地砌砖、高楼大厦外墙清洗、街道厕所清洁打扫等项工作。他们日晒雨淋在所不辞，为的是营造幸福小康的家，为的是老有所依。尤其是在私人企业工作的女工，为了所谓的绩效不得不拼命工作，加班加点超负荷工作，身体机能也就受到了摧残。

　　2、安全系数低。出于成本考虑，大多数工矿地安全设施不配套，宁愿死人也不愿意购买价格高昂的安全设备。有的业主为了迎接有关部门的检查，象征性地租用安全设备，给人一种草菅人命的感觉。如高空作业是一项技术工种，为了节约成本，有的业主让一些只懂皮毛的人员操作，焉能不出事。

　　3、居食条件差。农民工三五成群蜗居在几平米的房间，生活质量差，起居不便，性生活更不便。

　　4、法律意识淡薄。由于他们的文化程度普遍不高，于是，他们要么信奉“会哭的孩子有奶吃”，要么信奉“拳头就是说法”的真谛，遇事非常不冷静。如四川某县一农民工为了要到钱，邀约黑社会人员将业主耳朵割掉一只，他本人也受到了法律应有的制裁。

　　（二）农民工群体“工闹”原因。农民工闹事大多出于工资不能按时得到或者伤残得不到治疗或者死亡赔偿不尽人意，但从相对方来看，也有难言的苦衷。

　　1、因工程结算滞后而闹。工程结算充满变数，有的工程3、5年后才拿得到钱，农民工要养家糊口，自然等不及。

　　2、层层发包经营不善所致。工程发包犹如分蛋糕，大老板和小老板之间都看重自己的利益，他们都想吃大块的蛋糕。有的小包工头由于经营不善亏了本一走了之，农民工要钱谁也不管，无望之后就集体闹事。

　　3、受伤者总是业主。足额给付农民工工资已成为“高压线”。政府为了息事宁人，维护稳定，不得不将板子打向业主，即使工程亏本，农民工的工资也一个都不能少，多数业主有苦难言，“触电”而亡。

　　（三）管理上漏洞很多。尽管国务院就农民工问题出台了相应的保护政策，但是地方上也有相应的对策，从而增强了这一管理的变数。

　　1、农民工告状难。他们多数是外出务工，出于地方保护主义，多数相关部门采取的策略是拖，他们拖得起，农民工却拖不起。

　　2、相关法律缺少。国家至今尚未出台《农民工权益保护法》，这就让管理工作或多或少流于形式，“老赖”换个地方照样“干革命”。

　　3、农民工角色逆转。由于信奉“拳头主义”，他们由被害者沦为加害者，动手虽出了气，但伤人后免不了“牢狱之灾”，他们的维权路也就变得更加艰难起来。

　　4、社会管理层面脱节。农民工群体性矛盾纠纷就像一个“烫手山芋”，谁也不想管、谁也管不了、谁也不敢管。如新闻单位，对该类事件报道非常谨慎，害怕惹火烧身。

　　二、预防农民工群体闹事制度设计

　　做好农民工群体性纠纷预防工作对于构建和谐社会、实现全面奔小康的目标具有很强的现实意义。一方面，社会发展需要一个安定的治安环境。环境和发展是一个矛盾统一体，环境是发展的先决条件，发展又反过来作用于环境。无数实践证明，有了一个稳定的环境，人民群众工作起来才安心、创新起来才定心、发展起来才放心。反之，一个动荡的社会环境，只能使社会经济和社会文明开历史的倒车。如“十年内乱”使我国经济和世界经济发展相比倒退了几十年。另一方面，实现全面奔小康目标需要全社会共同努力。“众人拾柴火焰高”，团结起来力量大，正如习近平总书记指出的那样：在奔小康的道路上，一个都不能落下。这就需要我们团结包括2.8亿农民工在内的人民群众，心往一处想、劲往一处使，群策群力实现共同的目标。

　　（一）完善发包和用工制度。这是事前预防农民工群体闹事工作中最重要的一环。这项工作做好了，就可以降低以后工作中的不少风险。

　　1、慎重发包。工程发包时，业主或相关部门一定要慎重，认真审查承包者的诚信度，有无诚信缺失不良记录，有无拖欠农民工工资的前科，有无转手承包的现象等等。对没有诚信的承包者以及充当承包掮客者，哪怕开出的条件再优惠，都得实行一票否决制，让其揽不到工程。同时要建立起诚信大数据平台，坚决防范“东方不亮西方亮”的现象发生。近几年来，检察机关构建了行贿黑名单网络，让有不良记录的人“亮”不起来，发达地方的公安机关也构建违法犯罪大数据平台，让违法犯罪分子无处可藏。在工程发包工作中，也可借鉴这一作法。

　　2、掌握承包者动态。“知己知彼方能百战不殆”，业主或相关部门一定要认真审查承包者的资质情况，了解掌握施工队伍人员素质，能否进场正常作业，是否具有抗风险的能力，财务管理是否混乱，又是否入不敷出，并派员现场监督。对在工作中出现的问题，要及时解决。尤其对不能胜任承包工作的业主，要及时中断协议，防止事态向复杂化方向发展。

　　3、加强农民工队伍管理。相关部门应对各项各业的农民工进行适量培训，建立起农民工就业档案。档案内容包括，农民工文化程度、家庭住址、专业特长、熟悉法律情况等。要跟踪监督农民工合同的签订，明确权利和义务内容，规范违约处罚。业主还要根据相关部门提供的信息，对有工闹前科的农民工慎用，对心怀叵测的农民工不用。

　　4、强化对农民工工资发放的监督。建立工程承包保证金制度。保额首先要能保证农民工的工资足额发放。对严格履行承包协议义务的乙方，在工程验收完毕以及核查农民工工资足额发放的基础上，退还保证金。建立农民工工资发放备案制度，要及时将工资发放报表提交业主和相关部门备案，让业主和相关部门做到心中有数。建立健全农民工医疗和人身保障制度，由相关部门督促业主与农民工签订伤残治疗保障协议，确保农民工工伤后有钱垫支治疗，业主还要为农民工购买一定数量的人身意外保险。

　　（二）整合资源群防群治。这是事中和事后预防的必要措施。解决农民工群体闹事纠纷是一项社会系统工程，需要动员社会力量防止事态向坏的方向发展。

　　1、尽快出台《农民工权益保护法》。从法律上保护农民工的合法权利，是国际上的惯例，无论是英美法系还是大陆法系都注重都弱势群体的保护。而权利和义务是相辅相成的。 在农民工权利部分应当包括：

　　农民工的人身权利和财产权利不受侵犯；

　　农民工和当地民众具有同等分享公共资源的权利；

　　农民工接受技能培训的权利；

　　农民工接受再教育的权利；

　　农民工子女就近读书的权利；

　　农民工参与公共活动的权利；

　　农民工住院治疗不受区别对待的权利等。

　　在农民工义务部分应当包括：

　　农民工遵守国家法律法规的义务；

　　农民工尊重地方风俗的义务；

　　农民工严格执行计划生育政策的义务；

　　保护环境的义务等。

　　2、建立科学化的管理机制。为了有效防止谁也不想管的问题发生，县级以上单位应当在政务中心设立农民工服务窗口。包括，案件受理和调查：由社会保障部门负责，应当做好案件的登记造册，3日内书面回复初办情况；案件调查以7日为限，并将调查情况告知申请人。立案：被申请人属于一般违法行为的，社会保障部门依职权立案，并在1个月内结案；被申请人属于犯罪行为，如诈骗，应当及时移送公安机关办理。案件处理：社会保障部门能够调解的，应在2个月内调解完毕；不能调解的应当及时移送人民法院。

　　3、构建公检法司立体化服务网络。法律是维权的有力保障，大数据是信息化快速发展的结晶。对于农民工维权来说，公检法司应当各司其职，并构建立体化信息传遍渠道。在公安环节，对不履行义务的被申请人，可以借鉴刑事案件侦查的手段，采取网上追逃的方式，让其无处可遁。在法院环节，应当通过大数据及时掌握被申请人的财产情况，严防死守被申请人转移财政，对不履行债务或者无力履行的当事人，应当拍卖其不动产。在检察环节，应当加强法律监督，加大对行政违法行为的纠正力度，党的十八大以来，强化了对行政机关不作为、乱作为的问责力度，检察机关要不负众望，担当起历史使命。司法局应当成为农民工矛盾纠纷调解的主力军，充分运用法律和政策，化民怨、解民忧，对缴不起诉讼费的农民工要及时提供法律援助。

　　4、充分发挥行政执法主体的作用。工商等行政主管部门，对不履行义务的被申请人，应当及时吊销营业执照，纳入失信黑名单，让“老赖”有钱无处花。近几年来，全国推行的不让恶意欠钱者高消费就是很好的举措。

　　5、金融部门要“紧锁银根”。对诚信缺失的业主取消其贷款资格，防止其骗了又骗。近年来，全国不少地方检察机关与金融部门会签了防止资金流失的文件，对缺信业主关闭了贷款大门。

　　6、加强法制宣传。法制宣传就是给业主和农民工送“明白纸”。一方面，要结合农民工实际，向农民工阐述签订合同的重要意义，口头签订合同或不签订书面合同的危害；要讲明签订合同的内核是“合法、公平、平等、协商一致、诚实守信”，避免农民工上当签订“霸王合同”；要向农民工阐述维权的途径，使他们明白通过法律途径解决问题是维权的正常手段，吵闹打架反而使得问题更加复杂化。另一方面，要向业主宣传不履行或不正确履行用工义务所带来的不良后果，所要承受的法律责任以及所要承担的道德谴责。宣传方式应该是理论与实际相结合、静态与动态相结合、点上宣传与面上宣传相结合。

　　7、动用社会力量，营造诚实信用的文明氛围。要让失信业主成为过街老鼠，人人口而诛之。新闻舆论媒体要从正面多宣传诚实信用的先进集体和个人，弘扬正气压倒邪气。近几年来，央视开展的表彰“十大诚信”活动，给失信者上了一堂堂生动的法制课。

　　三、完善涉外农民工群体闹事风险范围机制

　　随着改革开放的不断深入，出国打工的农民技术工愈来愈多，尤其是“一带一路”建设的铺开，为农民技术工在国外发展提供了广阔的前景。随之而来的纠纷也如期而至,妥善处理这类纠纷，不仅关系到国家形象，也关系到国内形势的稳定。因此，研究涉外农民工群闹防范机制有着很强的现实意义。

　　2015年3月，四川某县一农民工在尼日尼亚从事电缆线高空作业，3天后因病住院，一个星期后不幸去世。消息传回国内，死者家属集结数十人到当地人民政府，要求妥善解决，并开出了要价300万元的条件。由于和用工方代理人谈判不到一块，死者家属情绪激动，砸办公用品，纠缠主要领导，前前后后达半个月，搅得机关无法正常上班。后来，在司法机关的反复调解下，死者家属接受了赔偿98万元的事实。

　　（一）国外务工状况。分析国外务工情况，不难看出有几个特点：

　　1、生活不习惯。水土不适是农民工在国外务工的共性问题。他们在国外的生活质量不高，想吃的得不到，不想吃的天天遇得到，久而久之胃病就犯了。居住条件也远非家里能比，休闲生活更是差强人意，完全过着苦行僧生活。如果不是挣钱回家的想法，他们的斗志完全会灭失。

　　2、生病得不到很好治疗。外出农民工多生活在不发达的小国家，那里卫生条件差，稍不注意就会生病。生病后由于当地医疗水平差，当然小病就成了大病。如前所述的那个在尼日尼亚打工的农民，就是因为一点小病治不好而死。

　　3、劳动强度大。如果不是身体强壮很难承受高强度体力工作。

　　4、发生纠纷多在国内解决。这些农民工都是由国内涉外公司组建去的，发生纠纷后国外业主普遍不调解，农民工在国外闹事就完全可能受当地司法机关的处理。

　　（二）涉外群闹现象分析。和国内务工的情况一样，有以下三种类型：

　　1、伤残纠纷。农民工身体受伤现象比较普遍，多数能得到一定的赔偿。

　　2、死亡纠纷。在国内的调解下，政府出于维稳都能如愿。

　　3、劳资纠纷。主要是个别“皮包公司”赚了钱跑了，农民工哭天无路，在外国打官司非常不容易。

　　（三）涉外群闹纠纷预防对策。这部分人是“一带一路”建设的先行者，他们靠辛勤工作建设美好地球家园，显示了人类改造大自然的坚定决心，为彰显中华民族建设本领、实现全球共同富裕的目标做出了积极贡献。因此，为了有效展示大国形象，有必要对这一领域进行研究。

　　1、资质审查。这是很重要的一环。国内非常重视涉外公司的资质审查工作，但是还是有个别“皮包公司”靠见不得人的手段过关。它们诚信缺失，不讲道德，不折手段，怀着不可告人的目的，欺骗国内农民工。有的打着在国外打工能够挣大钱的幌子，骗取农民工的押金；有的拿走农民工的血汗钱走人，让农民工欲哭无泪，滞留在异国他乡寸步难行。

　　2、诚信度审查。工商、劳动部门要对涉外公司的诚信度进行跟踪监督，发现信用度低的公司责成限期整改；如果发现没有信用度的公司应当立即吊销营业执照，并及时在相关载体上公示，避免农民工上当。同时建立健全信用保证金制度，对能履约的机构退还保证金，对不能履约的机构，没收保证金，以减少农民工的损失。

　　3、规范工资发放。涉外工资应当每月按时发放，如果农民工当月的工资不能获得，就应引起警惕，不能被用工中介机构的花言巧语所蒙蔽。

　　4、农民工自助。外出农民工要团结一致，认真学习相关国家的法律法规，当发现自己权益受到侵犯时，能够在第一时间讨要说法。同时要借助驻外使馆的力量维权。

　　5、国内调解。绝大多数涉外案件都是由国内进行调解。司法部门要做好维稳工作，做好法制宣传工作，指导农民工按照法律条款行事，对泄愤破坏社会秩序的行为，情节不严重的应当进行批评教育；构成犯罪的应当追究刑事责任，决不能姑息养奸。

　　作者单位：四川省武胜县司法局

中国法制新闻网责任编辑：亓淦玉