杨建：《中国古代法律箴言智慧》的学习思考

法律箴言•民法典•地摊经济

——《中国古代法律箴言智慧》的学习思考

（2020年春节学期主体六班 杨建 ）

　　“不忘历史才能开辟未来，善于继承才能善于创新。”“法与时转则治，治与世宜则有功”出自《韩非子•五蠹》，强调法度应随时顺应变化而变化，社会才能治理得好；社会管理与社会实际才相适应，才能取得成效。其下一句为：“时移而治不易者乱，能治众而禁不变者削。故圣人之治民也，法与时移而禁与能变。”时代发展了而治理方式却一成不变，社会必然危乱；智能高的人多了，而禁令规定却一成不变，国家必被削弱。所以，圣人治理社会、管理民众，法治会随着历史同步发展，禁令和智能水平会同步变更。法治只有变革，只有随时代、社会变化而变化，才能取得长治久安的效果。

　　民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。民法典系统整合了新中国成立70多年来长期实践开形成的民事法律规范，汲取了中华民族5000多年优秀法律文化，借鉴了人类法治文明建设有益成果，是一部体现我国社会会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的民法典。

　　“地摊经济”是通过摆地摊获得收入来源而形成的一种经济形式，是保民生、稳就业和提升城市消费需求、促进产业结构调整的有力举措。但不少人将这一惠民生的举措等同于可以随意占道经营，这是一种过于简单的认识。在新形势下，“地摊经济”绝不是简简单单的“摆地摊”。无序的“占道经营”会滋生一系列问题：卫生条件相对较差、占道经营阻塞交通、规划杂乱影响市容、安全隐患难以消除等。

　　3月14日，成都提出“五允许一坚持”，5月28日，成都再次推出“五允许一坚持”升级版《关于建立八项机制精细化服务“五允许一坚持”的意见》，结合“保民生、稳就业”实际情况，进一步推动“地摊经济”向常态化、规范化发展。5月底，全市设置3.7万个流动商贩，4万多家出摊占道，解决就业岗位10万余个。

　　在新政策的春风下，成都市各区（市）县，主要是中心城区的城管执法工作遵循"便民不扰民、放开不放任"原则，依法创新城市管理理念，多措并举，保民生促发展，促进城市里子和面子同步发展。同时加强监管，依法执法，防止出现“一管就死，一放就乱”的局面。新事物存在许多质疑，一是它的合法性，二是带来的诸多问题和新的矛盾如何解决。本文就此进行探讨，希望碰出思想火花，在新时代的新要求下，城管执法更要运用法治思维和法治方式办好这件民生实事。

　　“五允许一坚持”的合法性？

　　在全国的立法层面看，国务院《无证无照经营查处办法》第3条，“下列经营活动，不属于无证无照经营：（一）在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动；...”可见在政府指定场所和时间的前提下，是可以设置室外临时摊点的。从成都市地方立法来看，公民临时设置摊点，立法上也没有一刀切式的完全禁止。《成都市市容和环境卫生条例》第23条 “除因公共利益等特殊需要并报经所在地区（市）县城市管理部门批准（影响交通安全的，还应当征得公安交通管理部门同意）的外，任何单位和个人不得擅自占用城市道路、广场、桥梁、下穿通（隧）道、街道游园及其他公共场地从事下列活动：（一）设置市场、摊点……”。笔者认为，严格按照文义解释的方法解读此条，从立法上看，设置市场、摊点并非绝对禁止行为：一是因公共利益的需要。何为公共利益的需要？本次新冠疫情发生后，中央在妥善应对疫情后第一时间强力发声要求全国做好“全面复工复产”。现阶段，最大的公共利益莫过于重振经济，保民生、稳就业。在国务院办公厅提出“多渠道灵活就业”的倡导下，临时设置摊点符合国家公共利益的需要。二是经过所在地区（市）县城市管理部门批准，那么，属地城管部门就要切实履行起批准这个职责，无论是采取备案制度还是审批制度，都应该把这个规定落实落地。

　　另外，《城市道路管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》等行政法规也有占用城市道路摆摊设点的相关法律依据。如《城市道路管理条例》第32条规定“城市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。”确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准；未经批准，擅自占用城市道路作为集贸市场的，市政工程行政主管部门应当责令限期清退，恢复城市道路功能。

　　“五允许一坚持”带来的诸多矛盾和问题如何解决？

　　“五允许一坚持”不等于直接放手不管。“一坚持”是指“坚持柔性执法，审慎包容监管”，其中“监管”二字给我们带来巨大挑战和更高要求。它不是说城管执法队伍的职责发生了变化，而是执法方式在“五允许一坚持”提出后发生了转变！从以前简单的为了追求干净整洁城市环境的“驱赶+处罚”，到现在的“柔性执法+疏导”，引导摊点规范有序摆放，消除其影响交通卫生安全的弊端，针对摆摊设点中的违法行为更要精准查处。由此可见我们城管队伍的职责，不是弱化了，而是加强了，要像习近平总书记提出的“绣花功夫”那样，执法队伍要用更高、更精确的标准来做好我们的日常管理和执法工作。

　　首先履行好规划审批职责是执法的前提。从总体布局上看，科学设置、分类准入，要划分可以摆摊的区域和不能摆摊的区域，“一街一策、一点一策”，由属地城管部门在不影响交通和消防安全等前提下，规划出可以摆摊设点的区域，并在现场公示。

　　第二是要讲明讲透“五允许一坚持”政策，决不能对摆摊、越门经营行为中伴生的其他门类的违法行为视而不见、坐而不管。属于“三定方案”确定由城管执法部门查处的违法行为，一定要严格依法按程序进行查处。属于其他部门的，要及时移送相关部门查处。从目前的实践经验来看，我们城管执法队伍应当履职查处的违法行为主要有以下五个方面：

　　一是园林绿化类违法行为。“五允许一坚持”提出后，基层队伍在巡查中发现多种园林绿化违法现象。例如，食品经营者占用城市草坪摆放餐桌餐椅，风筝经营者利用行道树木牵绳挂物（挂风筝），还有在树干上钉钉子挂招牌、拖帕的，等等。这些损害园林绿地、破坏绿化成果的行为，违反了国务院《城市绿化条例》，《成都市园林绿化条例》，均应该严加惩处。

　　二是油烟扰民类违法行为。实践中我们常见的临时摊点：烧烤、火爆鱿鱼均是重油烟的经营业态，采取的是烧炭的烤法，其油烟气流味道大、浓度高，主要影响的是临街住户和过往行人。烧烤类流动摊点（含部分越门经营）都没有采用政府规定的电烤方式。对此类违反《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定违规排放油烟的行为，应当严格依法查处。

　　三是噪声类违法行为。群众投诉、信访、网络理政交办件，主诉问题就是底楼的食品经营者把餐桌摆到人行道上，深更半夜的食客喧哗、喝酒划拳对楼上住户造成较大噪声影响。根据《中华人民共和国噪声污染防治法》和《四川省城乡环境综合治理条例》，对社会生活和商业活动中的高音喇叭扰民、娱乐活动扰民噪声进行了规定，尚未对经营活动中产生的噪声进行规定。为平衡商家和楼上住户的利益，建议在“五允许一坚持”的细化落地过程中，对经营的时间有所限制。对于其他有法可依的产生噪声的行为，譬如流动商贩高音喇叭扰民等要予以严查。

　　四是环境卫生类的违法行为。售卖卤菜、烧烤、炒菜等经营业态，产生大量油性废弃物和纸巾饭盒的白色垃圾，造成属地环卫部门较大环卫作业压力。根据《四川省城乡环境综合治理条例》第38条“临时饮食摊点应当采取有效措施防止油污、污水和垃圾污染环境”，违反的可以按照该条例第65条处以50-200元的罚款。

　　五是水体污染类违法行为。部分流动餐饮经营者对餐饮污水、废气物的处理方式就是一倒了之，有的直接向市政雨污水管网倾倒。雨水管网是直接通往河道的，这会造成严重的河道水体污染，即使倒入污水管网，餐厨类污水废物也会造成严重堵塞和卫生问题。根据《成都市餐厨垃圾管理办法》的相关规定“禁止将餐厨垃圾随意倾倒、堆放或者直接排放到公共排水设施、河道、公厕、生活垃圾收集设施等”，餐厨垃圾产生单位应当妥善处置餐厨垃圾（尤其是油脂性废物），摆摊设点中一经发现相关的违法行为，应当依法严查。

　　各地政府要坚持以人民为中心的发展思想，积极探索“疏堵结合、摊主自治、社会管理、部门协同、城管执法”的马路市场管理新模式，依法依规设置和规范管理马路市场，运用精细化、智能化手段管理马路市场，让“地摊经济”成为稳就业、保民生的新常态。

　　保民生稳就业，“地摊经济”决不应该牺牲人居环境、生态环境和城市治理成果以及大多数市民的利益为代价，因此我们要依法护航“五允许一坚持”，严格执法，让这条城市管理探索创新之路走得更长更远。

　　“城市文明”和“人间烟火”如何兼得的问题正在成为摆在城市管理面前的新课题，也考验着城管执法的新智慧。

　　（作者：成都市委党校学员 杨建 指导老师：白杨）

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